Sentenza, Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 2 ottobre 2020, n. 21992, Giurisdizione – Azione di rivalsa della struttura sanitaria pubblica
Nel caso di specie, i giudici di legittimità sono stati investisti della seguente questione: “se la domanda di rivalsa/regresso proposta dall’azienda sanitaria, quale pubblica amministrazione, nei confronti del medico responsabile dei danni patiti dal paziente appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario o contabile”.
Sul punto la Corte, richiamando molteplici precedenti giurisprudenziali, ha ribadito l’indipendenza tra l’azione amministrativa promossa dalla struttura sanitaria pubblica nei confronti del medico dipendente e le azioni civilistiche di responsabilità tra pubblica amministrazione e soggetti danneggiati. Conseguentemente, la proposizione di un’azione di rivalsa/regresso della struttura sanitaria nei confronti del sanitario responsabile non dà origine a una questione di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e contabile, attesa l’autonomia e la non coincidenza tra le due giurisdizioni. Ciò si desume dal fatto che la giurisdizione contabile persegue un interesse generale di buon andamento delle Pubbliche Amministrazioni e del corretto impiego di risorse pubbliche, con funzione prevalentemente sanzionatoria, mentre, la giurisdizione ordinaria agisce per il pieno ristoro del danno, con funzione compensativa e riparatoria.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f.
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sez.
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. DORONZO Adriana – Consigliere
Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere
Dott. ACIERNO Maria – Consigliere
Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. VINCENTI Enzo – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 10000-2018 proposto da:
AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE DI FROSINONE, in persona del Commissario Straordinario pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS) presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 1269/2017 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 27/02/2017;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/09/2020 dal Consigliere Dott. ENZO VINCENTI;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SANLORENZO Rita, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
uditi gli avvocati (OMISSIS), e (OMISSIS).
FATTI DI CAUSA
1. – Con atto di citazione del marzo 2002, (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) – a seguito della morte del congiunto (OMISSIS), verificatasi nell'(OMISSIS) presso l’ospedale “(OMISSIS)” di (OMISSIS) in conseguenza di complicanze intercorse successivamente ad intervento chirurgico ivi eseguito convennero, dinanzi al Tribunale di (OMISSIS), (OMISSIS), chirurgo che aveva eseguito il predetto intervento, e l’Azienda USL di Frosinone (Azienda Sanitaria Locale-Presidio Ospedaliero “(OMISSIS)” di (OMISSIS)), affinche’ fosse dichiarata la loro responsabilita’ per il decesso di (OMISSIS) e, quindi, fossero condannati, in via solidale, al risarcimento di tutti danni, iure successionis e iure proprio, patiti da essi attori.
1.1. – Entrambi i convenuti si costituirono in giudizio.
(OMISSIS) chiese, e ottenne, di chiamare in causa, a titolo di garanzia, la propria compagnia di assicurazione, (OMISSIS) S.p.A., concludendo, poi, per il rigetto delle domande attoree e, in subordine, per una declaratoria di responsabilita’ diretta ed esclusiva, nei confronti dei danneggiati, della convenuta ASL.
Quest’ultima invoco’ la reiezione delle pretese svolte dagli attori e, in subordine, nell’ipotesi di accertata responsabilita’ del chirurgo, chiese di essere manlevata dal medesimo (OMISSIS) con sua condanna “al pagamento di tutto quanto riconosciuto agli attori a titolo di risarcimento del danno”.
Si costitui’ in giudizio anche la terza chiamata in causa, (OMISSIS) S.p.A., eccependo preliminarmente l’inoperativita’ della polizza, per poi concludere, nel merito, per il rigetto delle domande attoree o, in subordine, per una affermazione di esclusiva responsabilita’ per danni della Azienda USL di Frosinone.
1.2. – Il Tribunale adito, con sentenza del marzo 2012, accerto’ la responsabilita’ dell'(OMISSIS) e della Azienda USL e li condanno’, in solido tra loro, al pagamento, a titolo risarcitorio, della complessiva somma di Euro 1.182.300,04 (diversamente ripartita tra ciascuno degli attori), oltre accessori; condanno’, poi, il (OMISSIS) “a rifondere in via di regresso l’azienda U.S.L. di Frosinone di quanto dalla stessa sara’ corrisposto agli attori in dipendenza della presente sentenza”; infine, condanno’ la (OMISSIS) Assicurazioni S.p.A. a tenere indenne il (OMISSIS) nei limiti del massimale di Euro 51.645,69.
2. – Avverso tale decisione proponeva impugnazione (OMISSIS) con due motivi, denunciando, con il primo mezzo, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito dagli attori.
2.1. – La Corte di appello di Roma – nel contraddittorio con la Azienda USL di Frosinone -, con sentenza resa pubblica il 27 febbraio 2017, accoglieva il gravame e dichiarava, in relazione alla domanda di manleva e regresso proposta dalla predetta Azienda USL, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della Corte dei conti.
La Corte territoriale, richiamando il precedente di queste Sezioni Unite n. 15288 del 2001, osservava che la giurisdizione contabile non riguardava solo “fatti inerenti al maneggio di denaro”, estendendosi, invece, “ad ogni ipotesi di responsabilita’ per pregiudizi economici arrecati allo Stato o ad enti pubblici da persone legate da vincoli di impiego o di servizio ed in conseguenza di violazione degli obblighi inerenti a detti rapporti”. Donde, la spettanza “alla giurisdizione della Corte dei Conti la controversia avente ad oggetto l’azione di rivalsa esercitata da un ente ospedaliero (ovvero un’unita’ sanitaria locale dopo l’attuazione della L. n. 833 del 1978), condannato al risarcimento del danno subito da un assistito per fatto colposo del proprio dipendente (nella specie, lesioni personali provocate da un medico nel corso di un intervento), nei confronti del dipendente medesimo”.
3. – Per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Roma ricorre l’Azienda U.S.L. di Frosinone, affidando le sorti dell’impugnazione ad un unico motivo in punto di giurisdizione.
Resiste con controricorso (OMISSIS), che ha anche depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Vanno, anzitutto, esaminate le preliminari eccezioni di inammissibilita’ del ricorso sollevate dal controricorrente sia sotto il profilo della “mancata redazione di una rubrica, che indichi puntualmente e specificamente le ragioni per cui il motivo stesso, tra quelli tassativamente indicati dalla legge, e’ formulato”, sia sotto l’ulteriore profilo della carente illustrazione delle “specifiche argomentazioni invocate a sostegno delle censure mosse alla sentenza” impugnata.
1.1. – E’ agevole disattendere entrambe le eccezioni – da scrutinarsi congiuntamente in quanto strettamente connesse – alla luce del principio secondo cui la specificita’ del motivi del ricorso per cassazione, da ricondursi inequivocabilmente ad una delle cinque ragioni di impugnazione stabilite dall’articolo 360 c.p.c., non postula l’adozione di formule sacramentali o l’indicazione numerica (esatta o meno) di una delle predette ipotesi, allorquando la corretta qualificazione giuridica del vizio denunciato possa desumersi dalle argomentazioni giuridiche ed in fatto svolte dal ricorrente a fondamento della censura (Cass., S.U., n. 17931/2013; Cass. n. 12690/2018).
Nella specie, proprio la adeguata illustrazione delle ragioni a sostegno della censura di difetto di giurisdizione del giudice ordinario (di cui si dara’ conto nella sintesi del motivo) consente – a prescindere, ovviamente, dalla bonta’ delle stesse argomentazioni veicolate dal motivo – di ritenere infondata sia l’una, che l’altra eccezione di parte controricorrente.
2. – Con l’unico mezzo e’ denunciata violazione ed errata applicazione del Regio Decreto n. 1214 del 1934, articolo 52 e articolo 103 Cost..
La Corte territoriale avrebbe erroneamente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di rivalsa/regresso proposta da essa Azienda USL (accolta dal primo giudice in ragione della esclusiva responsabilita’ civile accertata in capo al chirurgo), applicando un principio superato dalla piu’ recente giurisprudenza (tra le altre, si citano Cass., S.U., n. 9556/2002 e Cass. n. 13066/2004), in forza della quale si evince l’assoggettamento, sia dell’ente pubblico esercente il servizio sanitario, sia del sanitario da esso dipendente, al regime della responsabilita’ civile professionale, con conseguente esclusione dell’operativita’, nei confronti di quest’ultimo, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957, articoli 22 e 23 concernenti le ipotesi di danni arrecati dai dipendenti pubblici nell’esercizio di attivita’ pubblicistiche (tale natura non rivestendo l’attivita’ svolta dal S.S.N.), le sole a poter rientrare nelle “particolari materie” che l’articolo 103 Cost. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Inoltre – soggiunge la parte ricorrente – dovrebbe valere nella specie la logica del c.d. “doppio binario”, potendo la P.A., al fine di recuperare gli esborsi compiuti in favore di terzi per i danni cagionati dai propri dipendenti, “avvalersi degli ordinari strumenti del diritto e del processo civile, sia avvalersi del giudizio contabile”, cosi’ da non potersi ravvisare una interferenza tra giurisdizione civile e quella contabile.
3. – Il motivo e’ fondato nei termini di seguito precisati.
3.1. – Non gia’ quanto al primo profilo di censura, che non coglie i termini della fattispecie oggetto di cognizione, poiche’ – anche a voler prescindere dal richiamo, non concludente, al perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo – evoca il regime di responsabilita’ civile professionale in ambito sanitario che, pero’, esplica i propri effetti giuridici diretti nei confronti dei terzi danneggiati a seguito della lesione del diritto alla salute, mentre, nel caso in esame, viene in rilievo l’azione di rivalsa di una pubblica amministrazione (Azienda ospedaliera) nei confronti di soggetto ad essa legato da rapporto di servizio (il sanitario che in essa presta la propria opera come dipendente) per il danno dalla prima subito a seguito di condanna risarcitoria in favore del terzo danneggiato per fatto del dipendente stesso (ossia, per l’errore medico che ha provocato il danno alla salute), che viene a configurarsi come danno erariale indiretto.
3.2. – E’ fondato, pero’, il secondo profilo di censura, dovendo darsi seguito all’orientamento di questa Corte che – superando l’indirizzo seguito dal giudice di appello con la sentenza impugnata in questa sede – ha enunciato il principio per cui l’azione di responsabilita’ contabile nei confronti dei sanitari dipendenti di un’azienda sanitaria non e’ sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilita’ nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati, sicche’, quando sia proposta da una azienda sanitaria domanda di manleva nei confronti dei propri medici, non sorge una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, attesa l’autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni (Cass., S.U., 18 dicembre 2014, n. 26659; cfr. anche Cass., 23 agosto 2018, n. 21021).
Principio, questo, che trova armonica rispondenza in quello (tra le altre, Cass., S.U., 19 febbraio 2019, n. 4883) secondo cui la reciproca indipendenza dell’azione di responsabilita’ per danno erariale e di quella di responsabilita’ civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario si giustifica per la diversita’ degli interessi rispettivamente tutelati: la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della P.A. e al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria; la seconda, invece, al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della amministrazione attrice.
Di qui, pertanto, il rilievo per cui le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano una questione non di giurisdizione ma di proponibilita’ dell’azione di responsabilita’ innanzi al giudice contabile, sempre che non sia contestata dinanzi a quest’ultimo la configurabilita’ stessa, in astratto, di un danno erariale, in relazione ai presupposti normativamente previsti per il sorgere della responsabilita’ amministrativa contestata dal P.G. contabile, nel qual caso si configura una questione di giurisdizione risolvibile dalle Sezioni Unite, essendo posta in discussione la potestas iudicandi del giudice contabile, la cui definizione e’ rimessa alla discrezionalita’ del legislatore ordinario, non essendo la Corte dei conti “il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela da danni pubblici” (Corte Cost., sentenze n. 355/2010, n. 46/2008 e n. 641/1987).
Ne’ puo’ interferire, sulla questione di giurisdizione in esame, la L. n. 24 del 2017, articolo 9, comma 5, (evocato anche nella memoria del controricorrente) – quale che sia la portata, in termini di esclusivita’ o meno della giurisdizione della Corte dei conti, di detta disposizione che intesta al pubblico ministero contabile l’esercizio dell’azione di responsabilita’ amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell’esercente la professione sanitaria in caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato contro la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica di cui il sanitario stesso sia legato da rapporto di servizio – giacche’ si tratta di norma intervenuta successivamente alla proposizione della domanda (avutasi con citazione del marzo 2002), cui l’articolo 5 c.p.c. impedisce di dare rilievo.
Ne consegue, pertanto, che la Corte di appello non avrebbe potuto affermare il difetto di giurisdizione ordinaria in favore di quella contabile, ma avrebbe dovuto accertare la fondatezza o meno della autonoma domanda di manleva proposta dall’Azienda Ospedaliera nei confronti del proprio sanitario, del quale, peraltro, neppure risulta intervenuta condanna in sede contabile.
4. – Va, dunque, accolto il ricorso e dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario sull’azione di rivalsa promossa dall’Azienda USL di Frosinone, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio della causa alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, che provvedera’ anche alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, ad altra sezione della Corte d’appello di Roma.